点名10个城市的背后，这三个指向不能忽视！

12月16日，《求是》杂志发表了一篇重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。3000字的文章并不长，但提供的信息量够大，可以说为今后的中国区域经济发展格局，直接定下了基调。

这篇文章其实是今年8月份举行的中央财经委第五次会议上的讲话，而当时这次会议的主要议题，就是区域经济布局问题和提升产业基础能力问题。

半年之后，关于区域经济布局的详细论述，才得以公开。而自媒体也是一哄而上，但关注点都在被点名的10个城市上：

各位大佬，重点搞错了好吗？

船长把这篇文章详细揣摩了好几天，就把我认为的重点部分，跟大家唠一唠。

这篇文章最大的重点，也是传递出最重要的声音，就是区域经济的发展思路即将转变。

在谈论转变之前，需要明白现在遇到了什么问题。

原文提到了三个新情况新问题：

1）区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移。

2）发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。

3）部分区域发展面临较大困难。东北地区、西北地区发展相对滞后。一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

说是三个问题，其实总结起来还是一个问题——分化：南北经济分化、东中西部分化、板块内部分化、省份内部分化、城市群之间分化、城市群内部分化、大中小城市之间分化。

这就是文章的第一个重点，对区域经济分化的重视程度之高，前所未见。尤其是南北经济的分化，印象中这是最高层第一次在官方语境中提及南北经济差距。

而南北经济的差距，已经到了不得不重视的程度。

2018年，北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点，而南方占比超过6成。

与此同时，2018年中国省份GDP排名TOP10中，只剩下山东、河南、河北三个省，而南方省份占据7席。经济增速高于全国水平的省份中，北方只有5个，而南方有多达13个省份。

除此之外，人口、资金也都明显的向南流动。2018年人口净增长的省份多达10个，而人口流出的省份，北方多达7个。

人们开始习惯用脚投票，人口、资金、技术都开始向大城市、经济发达的城市或城市群集聚，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主体，这条客观经济规律，已经很难改变。

而被点名的10个城市，只不过是在这个规律中获益比较大罢了。在近些年的新一线城市比较、各种吹捧强二线城市的文章加持下，已然没什么惊喜可言。

而这条规律，也是转变中国区域经济布局的出发点和逻辑支撑。

问题明白了，规律发现了，未来的区域发展思路该如何转变？

原文是这么说的：

按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚……增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。

要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群。

文章的第二个重点来了：既然发现了趋势所在，就趁势而上，增强中心城市和城市群等经济发达区域的经济和人口承载能力，这才是未来的发展路径。

而更可贵的是，在文章中还提及“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡”，这其实是对建国以来的区域发展政策的深层次思考。

文章也简单回顾了中国的区域经济政策的发展历史：

“一五”时期，苏联援建的156项重点工程，有70%以上布局在北方，其中东北占了54项。

20世纪60年代中期开展“三线”建设；

改革开放以后，我们实施了设立经济特区、开放沿海城市等一系列重大举措；

20世纪90年代中后期以来，相继作出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略决策；

十八大以来，提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略；

今年，又提出黄河流域生态保护和高质量发展战略。

前四条政策的思路，都是遵循尽可能地促进区域均衡发展来实施的，属于中国区域经济发展战略的1.0和2.0时代，船长曾在《3.0时代！中国区域经济40年之大变局！》（点击查看）一文中对此问题有过详细论述。

然而，以政策红利带动投资、财政支付转移等方式，并没能让东西差距和南北差距缩小。

而从2014年至今，国家不再强调东中西东北大区块的战略，而是转向更精细化的经济带、城市群、都市圈，以及中心城市的联动发展。

船长将这一阶段称之为中国区域经济发展战略的3.0时代，尤其是在今年，从政府工作报告到年中经济会议，从四中全会的《重大决定》到年末的中央经济工作会议，这一战略思想贯穿如一。

中心城市和城市群的时代，真正到来了！

而长三角、珠三角和北上广深、南京、杭州、武汉、成都、郑州、西安，这两个城市群和10个中心城市，正是在这方面做得优秀才被点名表扬。

实际上，未来可期的中心城市和城市群，不止上面这些。

在“十三五”规划中提及了19个国家级城市群，而这些城市群的中心城市，未来的发展都不可限量。比如近两年发展较快的合肥、济南，比如一直低调但“闷声赚大钱”的长沙，比如虽然近两年增速明显下降的重庆、天津，仍然是值得期许的城市。

“经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口”，这句话就很直白地告诉农村或是中小城镇的人们，往大城市去，往中心城市去，是不会错的方向。

问题发现了，解决思路提出来了，那具体怎么做呢？

文章中提到了6条举措，如果加上最后单独提出来的东北全面振兴，就是7条。而这其中，最重要的是第3条和第6条，关乎最重要的土地资源和财政转移支付政策。

3）改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。

6）完善财政转移支付制度。要完善财政体制，合理确定中央支出占整个支出的比重。要对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。基本公共服务要同常住人口建立挂钩机制，由常住地供给。

对于土地制度的改革，文章提出要“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”，“城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责”，这其实也是对之前建设用地分配制度进行纠偏。

中国的城乡建设用地指标，是每年中央制定一个总数，然后向各省市分配下发，省级政府再向下分配。

在过往以投资拉动经济的年代，这些建设用地指标大部分都给了省市重点建设工程、重大项目、房地产开发等，能带来效益的土地都会排在前面。

尤其是在2003年之后，中国的建设用地指标倾向于给中西部和中小城市，以追求平衡发展。但事实上，中西部和中小城市的人口开始大量流向东部和南方经济发达地区。

▲中西部省份土地供应占比

由上图可知，中西部省份的土地供应占比从2003年的29.5%，一直上升到了2010年的45%。而与此同时，人口大幅流入的东部和南方城市，建设用地指标就收紧了。

于是就出现了人口流动方向和建设用地指标分配方向上的错配，东部地区的土地价格飙升，从而造成了房价的暴涨。

反观中西部地区的中小城市，没有人口和产业支撑，留下来的只有空置的工业园区、各种新城，以及高额的地方债。

而此次文章提出并强调的“使优势地区有更大发展空间”，其实就是让建设用地指标和人口流动方向一致起来，避免中小城市浪费资源的同时，也能一定程度缓解大城市高价土地和高房价的问题。

关于财政转移支付，此次文章提出“合理确定中央支出占整个支出的比重”，以及“提供有效转移支付”，也将对未来的财政转移支付分配制度做出一定调整。

恰巧，前天财政部公布了2020年的各省份转移支付分配表，河南和四川两个大省，依旧排在前两位，转移支付额度都超过了1000亿元，而广东这个最发达省份则排在垫底位置。

文章提出的“基本公共服务要同常住人口建立挂钩机制，由常住地供给”，意味着人口流入多的地区，将提供更多的公共服务、基础设施等，但这都需要大量资金的支持。重新调整转移支付的分配额度，也将势在必行。

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